CONSILIUL LEGISLATIV

Aviz nr. 262 / 2012

Dosar nr. 284 / 2012

AVIZ

referitor la proiectul de Lege pentru modificarea şi completarea Legii nr.372/2005 privind performanţa energetică a clădirilor

Analizând proiectul de Lege pentru modificarea şi completarea Legii nr.372/2005 privind performanţa energetică a clădirilor, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.56 din 28.03.2012,

CONSILIUL LEGISLATIV

            În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,

Avizează favorabil proiectul de lege, cu următoarele observaţii şi propuneri:

1. Proiectul de lege are ca obiect modificarea şi completarea Legii nr.372/2005 privind performanţa energetică a clădirilor, cu modificările ulterioare, în vederea consolidării cadrului juridic privitor la performanţa energetică a clădirilor, ca urmare a necesităţii adaptării şi actualizării legislaţiei naţionale cu noile reglementări comunitare în acest domeniu, în contextul îndeplinirii angajamentelor ce-i revin României şi care derivă din calitatea sa de stat membru al Uniunii Europene.

Prin obiectul său de reglementare, proiectul de lege se înscrie în categoria legilor ordinare, prima Cameră sesizată fiind Senatul, în conformitate cu prevederile art.75 alin.(1) din Constituţie, republicată.

2. Semnalăm că, o propunere legislativă privind performanţa energetică a clădirilor din România, transmisă de Secretarul General al Senatului cu adresa nr.B715 din 25.11.2010 şi avizată favorabil cu observaţii şi propuneri de Consiliul Legislativ cu avizul nr.1541 din 14.12.2010, a fost respinsă de Senat în data de 20.04.2011, fiind transmisă la Camera Deputaţilor pentru dezbatere.

3. Din punct de vedere al dreptului european, prezentul demers normativ cade sub incidenţa reglementărilor statuate la nivelul Uniunii Europene, subsumate Politicii europene în domeniul energiei, integrate segmentului legislativ rezervat - Principiilor generale şi programe, în sectorul - Utilizării raţionale şi conservarea energiei.

În raport de obiectul specific de reglementare, la nivelul dreptului european derivat, prezintă incidenţă directă dispoziţiile Directivei nr.2010/31/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 19 mai 2010 privind performanţa energetică a clădirilor, prevederi pe care iniţiatorul prezentului demers îşi propune să le transpună integral la nivelul legislaţiei naţionale de profil, conform art.288 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), parte integrantă a Tratatului de la Lisabona, îndeplinindu-se astfel angajamentele asumate de România prin Tratatul de aderare la Uniunii Europene, aşa cum a fost ratificat prin Legea nr.157/2005.

Menţionăm că adoptarea Directivei nr.2010/31/UE concretizează eforturile şi preocupările constante ale instituţiilor Uniunii Europene referitoare la creşterea eficienţei energetice în spaţiul european, prin promovarea de noi măsuri legislative, inclusiv în ceea ce priveşte îmbunătăţirea performanţei energetice a clădirilor, consolidându-se, astfel, cadrul legal asigurat, iniţial, prin Directiva nr.2002/91/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 16 decembrie 2002 privind performanţa energetică a clădirilor, aşa cum a fost modificată prin Regulamentul (CE) nr.1137/2008, pe care de altfel, o şi abrogă cu efect de la 1 februarie 2012, înlocuind-o, fără a aduce atingere obligaţiilor statelor membre privind termenul de transpunere în dreptul intern şi de aplicare a dispoziţiilor sale.

Precizăm că România, prin intermediul Legii nr.372/2005 privind performanţa energetică a clădirilor, a preluat integral la nivelul dreptului intern dispoziţiile Directivei nr.2002/91/CE, a cărei premisă esenţială a constituit-o necesitatea adoptării de către toate statele membre a unei metodologii de calcul privind îmbunătăţirea performanţei energetice globale a clădirilor, determinată în special atât de condiţiile climatice exterioare şi particularităţile locale, cât şi de condiţiile de ambient interior şi eficienţă economică, impunându-se totodată, adoptarea unor măsuri tehnice privitoare la inspecţia cazanelor şi a sistemelor de climatizare, în vederea garantării realizării unei performanţe optime în ceea ce priveşte protecţia mediului, dar şi a optimizării economisirii energiei.

Ca urmare, transpunerea la nivelul dreptului intern a dispoziţiilor Directivei nr.2010/31/UE, ce consolidează şi, ulterior, se substituie prevederilor Directivei nr.2002/91/CE, reprezintă o necesitate stringentă, în raport de obligaţiile ce revin statului român pe linia conformării cu normele directivei, un demers ce se justifică cu atât mai mult cu cât termenul limită de transpunere, stipulat la art.28 din directivă, este unul apropiat, şi anume data de 9 iulie 2012.

Din analiza comparativă întreprinsă asupra proiectului, în raport de dispoziţiile Directivei nr.2010/31/UE, susceptibile de a fi preluate, în ansamblul lor, la nivelul legislaţiei naţionale, inclusiv cele cu caracter tehnic, integrate anexelor acesteia, a rezultat că iniţiatorul a reuşit să atingă finalitatea propusă, asigurând de-o manieră corectă, fidelă şi riguroasă, adaptată realităţilor naţionale, transpunerea integrală a normelor acestui act juridic european.

Astfel, efortul de consolidare a cadrului legislativ, asigurat de Legea nr.372/2005, cu modificările ulterioare, în direcţia îmbunătăţirii performanţei energetice a clădirilor, în concordanţă cu normele Directivei nr.2010/31/UE, gravitează, în principal, în jurul a câtorva obiective bine definite, subsumate atingerii acestei finalităţi majore, la a căror realizare contribuie nemijlocit prezentul demers, respectiv: obligativitatea analizării introducerii sistemelor alternative de energie din surse regenerabile atât în cazul clădirilor noi, dar şi a celor supuse renovării; obligativitatea afişării certificatelor de performanţă energetică la clădirile aflate în proprietatea sau administrarea autorităţilor publice; obligativitatea prezentării certificatului de performanţă energetică la vânzarea-cumpărarea sau închirierea imobilelor; realizarea băncilor de date specifice eficienţei energetice a clădirilor; instituirea controlului de performanţă energetică, a rapoartelor de audit energetic şi a rapoartelor de inspecţie a sistemelor de încălzire şi sau/ climatizare, după cum şi stimularea financiară, în sensul asigurării tranziţiei către clădirile al căror consum de energie să fie aproape egal cu zero.

Nu în ultimul rând, sunt stabilite măsuri cu caracter contravenţional, apte să contribuie la o aplicare riguroasă a prevederilor legale, în acord cu exigenţele şi normele europene incidente în domeniu.

În concluzie, apreciem că prezentul proiect de lege se înscrie pe coordonatele armonizării legislaţiei naţionale cu acquis-ul comunitar în domeniu, asigurând în acest sens, transpunerea integrală a dispoziţiilor Directivei nr.2010/31/UE la nivelul dreptului intern, în consonanţă cu angajamentele asumate de România, în calitatea sa de stat membru al Uniunii Europene.

4. Pentru a răspunde exigenţelor specifice actelor normative de modificare şi de completare, este necesar ca dispoziţiile de modificare şi, respectiv, de completare subsumate art.I să fie evidenţiate potrivit următoarelor modele:

            „5. La alineatul (2) al articolului 4, literele c), d) şi h) se modifică şi vor avea următorul cuprins:”;

            „6. La alineatul (2) al articolului 4, după litera i) se introduce o nouă literă, lit.j), cu următorul cuprins:”;

            „8. După alineatul (3) al articolului 4 se introduc două noi alineate, alin.(4) şi (5), cu următorul cuprins:”;

            „11. La alineatul (1) al articolului 7, litera g) se modifică şi va avea următorul cuprins:”;

            „21. După alineatul (1) al articolului 17 se introduce un nou alineat, alin.(2), cu următorul cuprins:”;

            „24. După articolul 19 se introduce un nou articol, art.19¹, cu următorul cuprins:”;

            „25. După alineatul (1) al articolului 20 se introduce un nou alineat, alin.(2), cu următorul cuprins:”;

            „26. După articolul 20 se introduc două noi capitole, Capitolele X¹ şi X², cu următorul cuprins:”;

            „27. Articolul 21 se modifică şi va avea următorul cuprins:”.

5. La pct.4, la textul propus pentru pct.19 al art.3, pentru redarea corectă a titlului actului normativ la care se face trimitere, sintagma „privind aprobarea” va fi înlocuită cu sintagma „pentru aprobarea”.

Întrucât trimiterile din textul propus pentru pct.23 sunt redactate inadecvat sub forma „în conformitate cu prevederilor legale în vigoare” şi „conform prevederile legale în vigoare”, sugerăm înlocuirea acestora cu trimiteri exprese la actele normative avute în vedere. Această observaţie este valabilă, în mod corespunzător, pentru toate situaţiile similare din proiect.

Totodată, pentru o exprimare proprie stilului normativ, propunem reformularea textului propus pentru pct.24 prima teză, astfel:

            „24. expert tehnic – persoana fizică atestată de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului potrivit prevederilor Legii nr.10/1995 privind calitatea în construcţii, cu modificările ulterioare, pentru specialitatea instalaţii de încălzire, prevăzută în reglementarea tehnică „Îndrumătorul pentru atestarea tehnico-profesională a specialiştilor cu activitate în construcţii”, aprobată prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor şi locuinţei nr.777/2003, cu modificările şi completările ulterioare, şi de Inspecţia de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune şi Instalaţiilor de Ridicat, potrivit „Metodologiei privind atestarea personalului tehnic de specialitate în domeniul ISCIR”, aprobată prin Ordinul inspectorului de stat şef al Inspecţiei de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune şi Instalaţiilor de Ridicat nr.165/2011”.

De asemenea, pentru corectitudinea normei, este necesar ca textul propus pentru pct.25 să debuteze, astfel:

            „25. construcţii de interes şi utilitate publică – definiţia este prevăzută la art.2 alin.(3) lit.b) din Ordonanţa Guvernului nr.20/1994 ...”.

6. La pct.13, în textul de la art.11 alin.(3), pentru o exprimare proprie stilului normativ, sugerăm înlocuirea expresiei „precizate la art.10 alin.(2)” cu expresia „prevăzute la art.10 alin.(2)”.

7. La pct.15, în textul propus pentru art.12², pentru rigoarea exprimării, sugerăm înlocuirea formulării „montarea unor sisteme inteligente de contorizare” cu formularea „montarea unor sisteme performante de contorizare”.

Referitor la textul propus pentru art.12⁵, partea introductivă, pentru un spor de rigoare normativă, se impune ca finalul textului să aibă următoarea formulare: „...Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului propune programe naţionale de sprijin financiar, care vor fi aprobate prin hotărâre a Guvernului şi care au în vedere, în special, următoarele aspecte:”.

În textul propus pentru art.12⁶, pentru rigoarea exprimării, propunem înlocuirea sintagmei „clădiri de învăţământ”, cu sintagma „clădiri destinate învăţământului”.

8. Având în vedere că la pct.16 se propune modificarea a patru din cele cinci alineate ale art.13, iar la pct.17 se propune completarea aceluiaşi articol cu două noi alineate, pentru o redactare în acord cu normele de tehnică legislativă, propunem comasarea celor două puncte într-un singur punct, marcat ca pct.16, care să dispună modificarea în întregime a art.13, cu următoarea formulare:

            „16. Articolul 13 se modifică şi va avea următorul cuprins:”.

În continuare se vor reda textele propuse a fi modificate (alin.(1), (2), (3) şi (5)), textul asupra căruia nu se intervine, (alin.(4)), precum şi textele propuse a completa articolul (alin.(6) şi (7)), iar dispoziţia de completare de la actualul pct.17 va fi eliminată.

Această observaţie implică renumerotarea celorlalte puncte ale proiectului.

De asemenea, propunem eliminarea sintagmei „se înmânează solicitantului” din textul propus pentru alin.(2) al art.13, deoarece este superfluă.

Totodată, se impune revederea normei propuse pentru alin.(7) al art.13, întrucât în forma actuală nu se poate integra în actul normativ de bază, deoarece prevede ca forma şi conţinutul cadru al certificatului de performanţă energetică să fie aprobate „în maximum 60 de zile de la publicarea prezentei legi în Monitorul Oficial”.

 Pentru unitatea redactării, norma care stabileşte termenul în care se va emite acest ordin trebuie să constituie un articol distinct al proiectului, marcat cu cifră romană, în cuprinsul căreia se va folosi norma de trimitere la respectivul text din proiect.

Pe cale de consecinţă, este necesară eliminarea sintagmei „emis în maximum 60 de zile de la publicarea prezentei legi în Monitorul Oficial” din textul propus pentru alin.(7) al art.13.

9. La actualul pct.18, referitor la textul propus pentru art.13² alin.(3), expresia „prevederile art.13 şi art.13¹” se va înlocui cu expresia „prevederile art.13 şi 13¹”.

10. La actualul pct.19, pentru precizia normei, propunem reformularea trimiterii din textul propus pentru art.14 alin.(3), astfel: „conducătorii instituţiilor publice, astfel cum sunt definite la art.2 pct.30 din Legea nr.500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi conducătorii instituţiilor publice locale, astfel cum sunt definite la art.2 pct.39 din Legea nr.273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare,”.

 11. La actualul pct.20, referitor la textul propus pentru art.16 alin.(1), pentru considerente de ordin normativ, expresia „conform art.3 pct.24” va fi înlocuită cu expresia „potrivit prevederilor art.3 pct.24”. Observaţia este valabilă şi pentru actualul pct.22, în textul propus pentru art.18 alin.(1).

Totodată, în textul propus pentru alin.(3), pentru o exprimare corectă din punct de vedere gramatical, este necesară înlocuirea articolului genitival „a” din sintagma „rezultatul inspecţiei, respectiv a expertizei tehnice” cu articolul genitival „al”.

12. La actualul pct.24, este necesară marcarea primului alineat propus pentru art.19¹.

La alin.(3), propunem eliminarea sintagmei „din coordonarea sa” şi a termenului „toate”, deoarece sunt superflue.

Pentru aceleaşi considerente, se impune eliminarea sintagmei „în condiţiile prezentei legi” din textul propus pentru alin.(4).

13. La actualul pct.25, referitor la textul propus pentru alin.(2) al art.20, pentru corectitudinea exprimării, este necesară înlocuirea expresiei „pe pagina de internet a Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului” prin expresia „pe pagina web a Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului” sau „pe site-ul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului”.

14. Referitor la art.20³ alin.(1), astfel cum este propus la pct.26, semnalăm următoarele:

a) la partea introductivă, întrucât fapta descrisă drept contravenţie în actul normativ şi prevăzută cu sancţiune contravenţională nu poate fi decât contravenţie, nimeni neputând, prin interpretare, să schimbe caracterizarea ei juridică, precum şi pentru corelare cu definiţia dată contravenţiei în Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, este necesară eliminarea din text a expresiei „dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni”.

            b) la alin.(1) lit.a), pentru corelare cu dispoziţiile art.19¹ alin.(1), precum şi pentru corectitudinea exprimării, finalul textului trebuie reformulat, astfel: „... de a înscrie în Registrul propriu de evidenţă a activităţii a documentelor prevăzute la art.19¹ alin.(1)”.

c) la alin.(2) este necesară reanalizarea şi reformularea textului, întrucât din redactarea propusă nu rezultă care anume este fapta care constituie contravenţie. Precizăm că certificatul de urbanism care „se consideră certificat de urbanism incomplet” nu poate constitui contravenţie aşa cum se prevede în proiect. În situaţia în care se are în vedere stabilirea drept contravenţie a emiterii certificatului de urbanism de către autorităţile administraţiei publice locale/judeţene competente în condiţiile prevăzute de text, acesta trebuie reformulat în mod corespunzător.

d) la alin.(3), pentru rigoarea reglementării, propunem reformularea textului, după următorul model:

                        „(3) Contravenţiile prevăzute la alin.(1) se sancţionează, după cum urmează:

                        a) cu amendă de la 500 lei la 1.000 lei, cele prevăzute la lit.a);

                        b) cu amendă de la ...;

                        c) cu amendă de la ...;

                        d) cu amendă de la ...”.

e) la alin.(4), întrucât Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 nu reglementează instituţia „actualizării cuantumului amenzilor contravenţionale”, este necesar ca textul să prevadă în mod expres criteriul în funcţie de care urmează a se realiza actualizarea. Pe de altă parte, precizăm că, pentru corectitudinea reglementării, norma trebuie să se refere la actualizarea limitelor amenzilor contravenţionale, şi nu a cuantumului acestora.

15. La art.20⁴ alin.(1), astfel cum este propus la pct.26, pentru un spor de rigoare normativă, propunem reformularea textului, astfel:

                        „Art.20⁴. - (1) Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor prevăzute la art.20³ se fac de către personalul cu atribuţii de control şi inspecţie din cadrul Inspectoratului de Stat în Construcţii”.

            La alin.(2), semnalăm că norma propusă pentru art.20³ nu se referă la dispunerea vreunei măsuri, odată cu aplicarea sancţiunii contravenţionale. Menţionăm că, în cazul în care se intenţionează şi stabilirea unor sancţiuni contravenţionale complementare, acestea trebuie prevăzute în mod expres în cuprinsul art.20³ alin.(3). Precizăm însă că, într-o asemenea situaţie, soluţia legislativă privind limitarea caracterului suspensiv plângerii numai cu privire la sancţiunea principală aplicată nu ar putea fi susţinută, întrucât nu este de conceput ca o sancţiune complementară să aibă un regim juridic mai sever decât sancţiunea principală. Pe de altă parte, precizăm că legiuitorul a înţeles să adopte, în cazul atacării procesului‑verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, o soluţie diferită de cea aplicabilă în cazul atacării actelor administrative pe calea contenciosului administrativ. Astfel, în această din urmă situaţie, suspendarea executării actului nu operează de drept, ci poate fi dispusă de instanţă numai la cererea persoanei vătămate, potrivit art.14 şi 15 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Spre deosebire de cazul actelor administrative care pot fi atacate în contencios administrativ, plângerea formulată împotriva procesului‑verbal de contravenţie are ca efect suspendarea de drept a executării sancţiunii principale şi a sancţiunilor complementare aplicate. Or, adoptarea soluţiei privind suspendarea de drept numai în ceea ce priveşte sancţiunea principală, ar face absolut necesară completarea proiectului cu norme care să prevadă posibilitatea contravenientului de a cere instanţei suspendarea executării acestor sancţiuni, similar regulilor aplicabile în procedura contenciosului administrativ.

            În cazul în care textul se referă la alte măsuri, de ordin administrativ, care s-ar putea aplica odată cu aplicarea sancţiunii contravenţionale, precizăm că şi în lipsa unei astfel de norme, exercitarea căii de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii nu ar avea ca efect suspendarea executării respectivelor măsuri administrative. Menţionăm că acestora le sunt aplicabile dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 şi nu dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor. Prin urmare, într-o astfel de situaţie, este necesară eliminarea alin.(2) din cuprinsul art.20⁴.

16. Pentru asigurarea uniformităţii în reglementarea domeniului contravenţiilor, propunem ca la art.20⁴ alin.(3) să fie utilizată formula consacrată în cazul normei de completare cu dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr.2/2001:

                        „(3) Contravenţiilor prevăzute la art.20³ le sunt aplicabile dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările şi completările ulterioare”.

17. La art.II, pentru considerente de ordin normativ, este necesară eliminarea sintagmei „publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1144 din 19 decembrie 2005” din text.

18. La art.III, în considerarea prevederilor art.11 alin.(1) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, propunem eliminarea din text a sintagmei „Partea I”. Observaţia este valabilă şi pentru art.IV.

19. Referitor la norma propusă pentru art.IV, semnalăm că în temeiul art.22 din Legea nr.372/2005, cu modificările ulterioare, a fost adoptat Ordinul ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi locuinţelor, al ministrului economiei şi finanţelor şi al ministrului internelor şi reformei administrative nr.691/1459/288/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice privind performanţa energetică a clădirilor.

Însă, instituirea unei noi norme care să prevadă adoptarea prin hotărâre a Guvernului a altor Norme metodologice de aplicare a Legii nr.372/2005 este de natură a crea paralelism de reglementare cu art.22 din respectiva lege, dar şi cu Ordinul ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi locuinţelor, al ministrului economiei şi finanţelor şi al ministrului internelor şi reformei administrative nr.691/1459/288/2007.

Pe cale de consecinţă, pentru respectarea dispoziţiilor art.16 alin.(1) şi (2) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se impune reanalizarea şi reformularea normei propuse pentru art.IV.

20. Având în vedere conţinutul normei propuse pentru art.12³ alin.(1), propunem eliminarea art.V din proiect, ca fiind superfluu.

21. La actualul art.VII, pentru un spor de rigoare normativă, este necesară reformularea dispoziţiei de republicare, astfel:

                        „Art. ... – Legea nr.372/2005 privind performanţa energetică a clădirilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1144 din 19 decembrie 2005, cu modificările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, se va republica, dându-se textelor o nouă numerotare”.

22. Având în vedere că la art.29 din Directiva nr.2010/31/UE se prevede că Directiva nr.2002/91/CE se abrogă cu efect de la 1 februarie 2012, se impune ca menţiunea privind transpunerea normelor comunitare din finalul prezentului proiect să fie cuprinsă într-o normă care să dispună modificarea menţiunii privind transpunerea normelor comunitare din finalul Legii nr.372/2005, cu modificările ulterioare, normă care va constitui punct distinct al art.I, cu următoarea formulare:

„... Menţiunea privind transpunerea normelor comunitare se modifică şi va avea următorul cuprins:”.

În continuare, se va reda textul propus pentru această menţiune.

PREŞEDINTE

dr. Dragoş ILIESCU

Bucureşti

Nr.262/30.03.2012